崇州荷风水村

1. 土地整理与“挂钩”如何尊重农民的选择

近两年，成都市借助于对农村土地的全面确权、建立村民自主决策机构“村民议事会”等基础工作，开始出现以农民为主体引入社会资金、筹集启动资金、商讨补偿方案、自主使用集体建设用地的新做法，为在土地整理与“挂钩”项目中如何更好地尊重农民意愿提供了有益的经验。

近日，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心与北京大学国家发展研究院组成联合课题组，对成都崇州、都江堰、郫县、邛崃等地在土地整理和“挂钩”过程中尊重农民选择的案例进行了专题调研，现介绍如下。一、成都市农民自主整理集体土地的主要内容成都市的土地整理和“挂钩”工作自2006年开始，早期操作中，包括项目的立项申报、筹集前期资金、制定农户补偿方案、统一规划修建置换小区等内容，全由政府提供一揽子服务。

后来，随着土地整理和“挂钩”项目的数量进一步增多，规模进一步增大，成都市政府部门逐步意识到，在人力和资金有限的约束条件下，由政府包揽“挂钩”项目的所有工作并不能充分满足农民的多样性需求。成都开始明白，要在土地整理和增减挂钩中更好地尊重农民意愿，就得把本可由农民做的事情交给他们自己去选择。

1.全面的土地确权和村民议事会制度为农户自愿提供制度保障。从我们实地走访的都江堰柳街镇鹤鸣村、邛崃市油榨乡马岩村等在内的多个集体土地整理项目看，农民的自主自愿性特征非常明显，这主要得益于两个方面制度安排：一是对农村土地全面确权，二是村民议事会制度。

前期扎实的确权工作中发放到村民手里的集体土地使用权证有两大作用：一是作为说理的依据。政府正式签发的土地权证只要还在村民手里，就对村组干部乱来构成一定约束；二是获得公平补偿的凭证。

村民依照权证上标注的面积领取各自的补偿，既清楚又公平。此外，由村中多位有威望的老人和乡贤组成的村民议事会，为确保农民自愿又增加了一道制度保障。

议事会拥有明显独立于村组干部的自主决策权，征求村民意见、确定补偿方案、招聘施工队伍、土地权属调整、小区的维护和管理等方面都需由议事会的成员讨论通过后方可实施，这样就确保了村民的大部分合理意见得到重视。2.农民集体自行筹集前期资金。

以村为单位自主开展集体土地整理，最困难的是几千万启动资金的筹集问题，这就涉及集体建设用地抵押贷款，这方面崇州市桤泉镇群安村的探索有重要参考价值，其主要的做法是：第一，由村民代表和社会资金（成都逸凡实业有限公司）签订投资协议，承诺将节余的159.64亩指标以每亩35万元总价5587.4万元转让给社会资金；第二，由报名参加集中居住的农户以其集体建设用地使用权作价入股，成立“荷风水村”土地股份专业合作社，并在成都银行崇州支行设立帐户；第三，由土地专业合作社与崇州市国土局（确保项目合规并有相应的政策支持）、崇州市土地储备中心（防范财务风险）、成都银行崇州支行共同签定《农村集体建设用地监管四方协议》，并追加成都逸凡实业有限公司承担连带担保责任，以此获得期限2年、利率上浮20%的项目贷款3600万元；最后，凭借3600万元的贷款和部分自有资金，群安村土地专业合作社完成土地整理并向成都逸凡实业有限公司交付指标，然后利用指标价款偿还银行贷款。为防范债务风险，崇州市政府每年还从卖地收入中拿出10%作为土地整治风险基金，并委托土地储备中心在社会资金违约时以每亩25万元的保护价收购建设用地指标，由此确保土地股份合作社及时偿还银行债务。

从群安村的探索来看，明确的指标流转收益、政府提供的财务保障、专业部门提供的政策支持是集体建设用地抵押融资成功的关键。3.农民自主讨论收入分配方案。

与全国其它大地方不同，成都的农民有不少已经开始知道集体建设用地指标价格这一重要信息，这得益于政府交由村民自主包干“生产用地指标”制度的推行。例如，都江堰市柳街镇鹤鸣村与市国土部门达成以每亩30万元包干出售用地指标的协议后，村民共同讨论并公开的资金使用方案是“项目采取每亩30万元的包干制，其中15万元用于项目立项、规划设计、地形测量、土地复垦、权属调整、农户补偿；15万用于集中小区的基础设施配套、房屋建筑立面装饰、两房及附属设施建设”。

在议事会提出初步补偿方案后，前前后后共修改了7次，村民的实际情况和利益诉求得到充分体现。在崇州和郫县的多个村庄整治中，大多也都采取政府按每亩建设用地指标15-25万的收购价，包干交由村民自主整理和分配收益的方案进行。

当然，这样做的基本前提是农村土地的全面确权和村民议事会制度所形成的民主决策氛围，没有这两条，“包干收购指标”的方式有可能带来村组干部侵犯农民利益的风险。4.农民参与集中小区的规划设计和修改。

虽然政府对每一个集中小区有统一规划，但在具体的户型选择和建筑样式上，成都的农民已经有了更多实现自己意愿的途径。例如，我们在崇州市杞泉镇群安村实地调研时看到，村民们正在商量如何修改规划方案中对二楼阳台的原有设计，他们希望能够把这些原本开放的阳台进行封闭改装，以充分利用空间作为储藏室或其它用途。

在都江堰市天。